Het in behandeling nemen van aanvragen en verzoeken brengt kosten met zich mee. Gemeentes dekken deze kosten door leges te heffen. Dat mag op grond van de Gemeentewet zodra sprake is van dienstverlening, ongeacht het resultaat van de aanvraag. Mag dit ook als het gaat om het behandelen van verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob)? Of kan de behandeling van een Wob-verzoek niet aangemerkt worden als een dienst zoals bedoeld in de gemeentewet?
Jurisprudentie
Het argument dat een verzoek op grond van de Wob geen dienst is, is al een aantal keren naar voren gebracht in de jurisprudentie. In een uitspraak van de rechtbank Rotterdam (3 september 2008, LJN: BF2086) stelt eiser bijvoorbeeld dat ‘het besluit op het Wob-verzoek geen dienst is van het gemeentebestuur maar een wettelijke plicht, waarmee het gemeentebestuur een grondrecht van burgers moet nakomen. Van het verlenen van een dienst is geen sprake’. De rechtbank gaat hier niet in mee. De rechtbank oordeelt dat de Wob weliswaar een uitwerking is van artikel 110 van de Grondwet, wat zoveel inhoudt dat de overheid bij de uitvoering van haar taken openbaarheid dient te betrachten, maar dat zij niet inziet waarom het in rekening brengen van leges een beperking zou opleveren van een door een bestuursorgaan jegens burgers na te leven grondrecht.
De rechtbank ’s-Gravenhage (28 april 2010, LJN: BM4074, AB 2010, 258) en meer recent de rechtbank Dordrecht (22 december 2010, LJN: BP0235) oordelen anders. Deze rechters sluiten aan bij de vaste lijn van de Hoge Raad met betrekking tot de definitie van een ‘dienst’. Hierbij verwijzen ze naar vaste jurisprudentie van de Hoge Raad, waaronder een arrest van 17 april 2009 (LJN: BI1253; BNB 2009, 149). In dit arrest oordeelt de Hoge Raad dat alleen dan sprake is van een dienst als sprake is van ‘door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.’
Of sprake is van publieke taakuitoefening hangt af van het doel van de taakuitoefening. Ter illustratie: mocht een auto met passagiers te water geraken en het is noodzakelijk dat de auto wordt gedregd ten behoeve van de veiligheid van de passagiers, dan is sprake van een publieke taakuitoefening. Het hogere doel, de veiligheid van de passagiers staat voorop. Mocht echter een auto te water raken, maar de passagiers hebben zichzelf in veiligheid kunnen brengen, dan behoeft de auto niet gedregd te worden ten behoeve van de veiligheid maar ten behoeve van de eigenaar van de auto. Er is dan geen sprake van een hoger doel of publieke taakuitoefening.
Wat betreft het tweede element, dat er sprake moet zijn van een individualiseerbaar belang van de aanvrager, komt uit de aangehaalde uitspraken van de rechtbanken ’s-Gravenhage en Dordrecht naar voren dat het betrachten van openbaarheid onderdeel uitmaakt van de publieke taakuitoefening van het gemeentebestuur en de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering dient. Daarmee is naar het oordeel van beide rechtbanken geen rechtstreeks en individualiseerbaar belang aan de orde.
De conclusie is dat het behandelen van een Wob-verzoek geen dienst is.
Conclusie
De uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage en Dordrecht zijn in het licht van het arrest van de Hoge Raad begrijpelijk. De gedachte achter de Wob is dat alle stukken openbaar zijn, tenzij weigeringsgronden van toepassing zijn. Het verstrekken van informatie - ook naar aanleiding van een Wob-verzoek - is een onderdeel van de publieke taakuitoefening. Degene die om informatie vraagt op grond van de Wob hoeft daarnaast geen belang te stellen. Wanneer de verzochte informatie openbaar wordt gemaakt aan degene die de informatie verzoekt, geeft het bestuursorgaan daarmee aan dat iedereen kennis mag nemen van die informatie. Van een individualiseerbaar belang bij een Wob-verzoek is dan ook geen sprake.
Wat nu te doen, leges heffen of geen leges heffen? Bekend is dat de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) namens de desbetreffende heffingsambtenaar in de zaak van de rechtbank Dordrecht in hoger beroep is gegaan. De VNG heeft opgeroepen om leges te blijven heffen totdat in hoogste instantie is geoordeeld dat leges niet zijn toegestaan bij Wob-verzoeken. Wanneer uw organisatie leges heft voor de behandeling van een Wob-verzoek, verdient het aanbeveling om in afwachting van een uitspraak in hoogste ressort vooralsnog niet over te gaan tot invordering van deze leges. De grondslag voor de invordering blijft bestaan en verjaart pas na vijf jaar na datum van de aanslag. De verjaring kan worden gestuit. Mocht op enig moment worden geoordeeld dat leges heffen voor Wob-verzoeken is toegestaan, dan kan de invordering van de leges alsnog plaatsvinden.
Ondertussen heeft minister Donner van Binnenlandse Zaken aangegeven de Wob te willen aanpakken. Daarbij zal hij vooral het oneigenlijk gebruik onder de loep nemen. Zo moet het belang van openbaarmaking in de toekomst worden afgewogen tegen de capaciteit die het kost. Wellicht dat deze aanpak tevens leidt tot het verankeren van de mogelijkheid tot het heffen van leges in de Wob. Een Europese richtlijn (2003/98/EG) van het Europees parlement en de Raad kan hierbij als leidraad worden gehanteerd.