Recente rechtspraak laat zien dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kritischer wordt op de motivering die bestuursorganen hanteren om openbaarmaking van informatie te weigeren op grond van de Wet openbaarheid van bestuur.
Openbaarheid van informatie is een groot goed en niet voor niets het uitgangspunt van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). De Wob biedt bestuursorganen verschillende mogelijkheden openbaarmaking van vertrouwelijke informatie te weigeren.
Absolute weigeringsgrond
Wanneer een absolute weigeringsgrond van toepassing is, kan het bestuursorgaan niet anders dan openbaarmaking van de gevraagde gegevens weigeren. Deze weigering hoeft niet verder te worden onderbouwd. De gedachte hierachter is dat de informatie die valt onder de absolute weigeringsgronden zó vertrouwelijk is, dat openbaarmaking daarvan te allen tijde moet worden voorkomen. Het belang van vertrouwelijkheid is met de weigeringsgrond gegeven en het bestuursorgaan hoeft geen belangenafweging meer te maken. Een voorbeeld van een absolute weigeringsgrond is informatie waarvan openbaarmaking de veiligheid van de staat ondermijnt.
Relatieve weigeringsgrond
In geval van een relatieve weigeringsgrond moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken tussen het algemene belang van openbaarmaking en het belang dat de relatieve weigeringsgrond beoogt te beschermen. Komt het bestuursorgaan tot de conclusie dat openbaarmaking geweigerd moet worden, dan dient de belangenafweging zorgvuldig te zijn en gepaard te gaan met een deugdelijke motivering, die de belangenafweging kan dragen.
Motivering
Uit de rechtspraak volgde al dat bestuursorganen bij de beoordeling van Wob-verzoeken per document moeten aangeven waarom bepaalde documenten niet worden verstrekt (bijvoorbeeld Rechtbank Middelburg 31 december 2009, LJN BK8065). Dit betekent dat het bestuursorgaan niet kan volstaan met een algemeen beroep op één of meer uitzonderingsgronden. Het bestuursorgaan dient te motiveren waarom hij weigert bepaalde stukken openbaar te maken. Uit die motivering moet blijken dat het bestuursorgaan de belangen zorgvuldig heeft afgewogen en waarom het ene belang zwaarder weegt dan het andere belang.
Net als ieder ander Awb-besluit moet een beslissing op een Wob-verzoek rusten op een deugdelijke motivering. Wanneer de rechter oordeelt dat de motivering ontoereikend is, zal deze de beslissing vernietigen. Bij een afwijzing van een Wob-verzoek is de motivering vaak een pijnpunt. Bestuursorganen lijken moeite te hebben met het duidelijk onder woorden brengen van de redenen waarom de belangen die zich verzetten tegen openbaarmaking zwaarder wegen dan het algemene belang van openbaarmaking.
Daar komt bij dat uit uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak blijkt dat de rechter strenge eisen stelt aan de motivering van afwijzende beslissingen op Wob-verzoeken, bijvoorbeeld in zijn recente uitspraak van 8 juni 2011, LJN BQ7424. Wat was hier aan de hand?
Casus
De gemeente Amsterdam weigert een aantal stukken te verstrekken aan twee besloten vennootschappen. De gemeente is van oordeel dat de stukken niet openbaar gemaakt dienen te worden, omdat het financiële of economische belang van de gemeente in het geding is. Het bezwaar van de ondernemers wordt ongegrond verklaard en zij stellen beroep in bij de rechtbank Amsterdam (uitspraak van 15 juli 2010, LJN BN2955).
De rechtbank verwijst naar een eerdere uitspraak waarin zij heeft overwogen dat de gemeente, die vertrouwelijk met private partijen onderhandelingen voert of daarbij betrokken is, terughoudend mag zijn in het openbaar maken van de daarop betrekking hebbende informatie (uitspraak van 3 december 2008, LJN BG6553). De rechtbank overweegt dat niet is uitgesloten dat door openbaarmaking van de betreffende stukken de positie van de gemeente zodanig zal worden beïnvloed dat haar financiële belangen in ernstige mate zullen worden geschaad en de wederpartijen van de gemeente onevenredig zullen worden bevoordeeld. Daarom heeft de gemeente zich bij de afweging van de betrokken belangen terecht op het standpunt gesteld dat de financiële en economische belangen van de gemeente en de belangen van derden zwaarder wegen dan het belang van openbaarmaking van de gevraagde stukken.
De hoger beroepsrechter denkt hier anders over. Anders dan de rechtbank is de Afdeling namelijk van oordeel dat de gemeente niet deugdelijk heeft gemotiveerd op welke wijze het financiële of economische belang van de gemeente in het geding is bij openbaarmaking van de gevraagde documenten.
Was de rechtbank dus nog ruimhartig wat betreft de eisen die zij stelde aan de motivering, duidelijk is dat de Afdeling de lat veel hoger legt. Uit het besluit moet klip en klaar blijken welke belangen op welke manier worden geschaad wanneer de gevraagde documenten openbaar worden gemaakt.
Deze uitspraak staat niet op zichzelf. Een andere uitspraak van de Afdeling waaruit de meer kritische houding blijkt is van 17 februari 2010, LJN BL4132. Deze zaak betrof onder meer documenten van de ministerraad over de besluitvorming van het kabinet in de aanloop naar de oorlog in Irak. En in de uitspraak van 23 juni 2010, AB 2010/274 ging het om informatie over afspraken die de provincie Noord-Holland had gemaakt over de ontwikkeling van een bedrijventerrein. De Afdeling was van oordeel dat Gedeputeerde Staten onvoldoende hadden geconcretiseerd en gepreciseerd op welke wijze de onderhandelingspositie en daarmee de financiële en economische belangen van de provincie door openbaarmaking zouden worden benadeeld. Ook deze uitspraak onderstreept het uitgangspunt dat slechts een algemeen beroep op een weigeringsgrond niet volstaat.
Tips
Gelet op de hierboven geschetste trend in de rechtspraak verdient het aanbeveling een weigering van openbaarmaking van informatie op grond van de Wob zeer zorgvuldig te onderbouwen. De volgende tips geven daarvoor een handvat:
- Zorg voor goede werkprocessen met betrekking tot Wob om tijdverlies tegen te gaan.
- Breng de belangen in kaart als een beroep op (een) relatieve weigeringsgrond(en) wordt gedaan.
- Onderbouw de belangen die zich verzetten tegen openbaarmaking, al dan niet aan de hand van documenten, verklaringen en zo veel mogelijk ander bewijsmateriaal.
- Bekijk of gegevens onder weglaten of weglakken van delen verstrekt kunnen worden.